Goed bestuur is integer bestuur. Burgers moeten erop kunnen vertrouwen dat de overheid rechtmatig en legitiem handelt, iedereen gelijk behandelt, open is over de wijze waarop besluiten tot stand komen en zich verantwoordt naar de samenleving. Politieke ambtsdragers liggen daarbij onder een vergrootglas. Zij nemen die besluiten op basis van bepaalde afwegingen en kunnen daarbij, soms plotseling, vragen krijgen over hun integriteit.
Een politieke ambtsdrager – in ons geval een raadslid maar ook een fractie-assistent - vervult immers een voorbeeldfunctie. Niet alleen voor zichzelf, maar ook voor de integriteit van de overheid, de gemeente Almere daarbij in het bijzonder. Vandaar dat in artikel 15 lid 3 Gemeentewet is bepaald dat de raad voor de raadsleden een gedragscode vaststelt. Om zo de integriteit van de raadsleden (en fractie-assistenten) te waarborgen en een richtsnoer te geven voor hun handelen. De raad van Almere maakt gebruik van de ‘Gedragscode integriteit voor de raad van Almere 2023’.
Maar het gaat niet alleen om het hebben van een gedragscode, het gaat ook om de toepassing ervan en bewustwording. In artikel 7.2 van de gedragscode staat daarom dat de burgemeester, die een wettelijke zorgplicht heeft voor de bestuurlijke integriteit, ieder jaar met de raad spreekt over de naleving van de gedragscode. Dit jaarverslag vormt de basis voor dat gesprek. Het jaarverslag gaat eerst in op een aantal algemene ontwikkelingen, vervolgens op de aandacht voor integriteit in de Almeerse raad in 2024 en sluit af met een aantal observaties gebaseerd op de gedragscode.
Op 17 december 2024 stuurde de minister van BZK twee rapporten naar de Tweede Kamer: de Monitor Integriteit en Veiligheid 2024 (Ipsos I&O) en het onderzoeksrapport ‘Een kwetsbaar ambt’ (Avans Hogeschool).1
De Monitor bestaat uit een deel integriteit en een deel veiligheid. Op het gebied van integriteit heeft bijna vier op de tien politieke ambtsdragers (bij provincies, gemeenten en waterschappen) naar eigen zeggen (vermoedelijk) niet integer gedrag van collega-ambtsdragers waargenomen. Belangenverstrengeling en het meestemmen over zaken met een persoonlijk belang zijn daarbij de meest genoemde vormen. Wel is sinds de vorige meting in 2022 een afname te zien. De overgrote meerderheid van de politieke ambtsdragers voelt zich vrij om integriteitskwesties te bespreken en vindt dat daar voldoende gelegenheid voor is in hun organisatie. Volksvertegenwoordigers zijn daarbij minder positief over de aandacht die er is voor integriteit dan andere politieke ambtsdragers (dagelijks bestuurders). Als het specifiek gaat om de aandacht voor ondermijning en corruptie dan vindt ongeveer de helft van de politieke ambtsdragers dat dit voldoende is. Iets meer dan één op de tien vindt de aandacht onvoldoende.
Als het gaat om de veiligheid van politieke ambtsdragers) dan kreeg bijna de helft van alle politieke ambtsdragers (45%) te maken met agressie, bijna een verdubbeling in 10 jaar. Ten opzichte van 2022 is verbale agressie afgenomen, maar bedreiging en intimidatie nam niet af. Fysieke agressie komt weinig voor. Van alle politieke ambtsdragers heeft één op de zeven (15%) een incident meegemaakt dat zij als zeer ernstig beschouwen. Vrouwelijke politieke ambtsdragers worden aanzienlijk meer geconfronteerd met agressie dan hun mannelijke collega’s. Volksvertegenwoordigers krijgen minder te maken met agressie dan dagelijks bestuurders. Van de politieke ambtsdragers die te maken kregen met agressie heeft 87% het incident intern besproken en/of gemeld, bijvoorbeeld bij de griffier. Eén op de vijf maakte een externe melding, bijvoorbeeld bij de politie of de eigen politieke partij. Voor 65% van alle politieke ambtsdragers heeft het meemaken van agressie negatieve gevolgen, zowel voor het werk alsook privé.
Het onderzoek richt zich op de relatie tussen (georganiseerde) criminaliteit en decentrale volksvertegenwoordigers en het bredere vraagstuk van oneigenlijke druk op decentrale volksvertegenwoordigers. Voor dit onderzoek is o.a. gesproken met burgemeesters, commissarissen van de Koning, griffiers en overige betrokken ambtenaren, vertegenwoordigers van politie en OM en medewerkers van lokale en landelijke politieke partijen. Deze respondenten zien dat het ambt van decentrale volksvertegenwoordiger kwetsbaar is doordat deze bijvoorbeeld derden toegang kan verschaffen naar bestuurders en ambtenaren en toegang heeft tot geheime informatie.
Hoewel waakzaamheid is geboden, zien de meeste respondenten de decentrale volksvertegenwoordigers niet als de grootste risicogroep. Zij waarschuwen vooral voor ondermijning van en oneigenlijke druk op ambtenaren en leden van het dagelijks bestuur. Voor decentrale volksvertegenwoordigers zit de opgave meer in oneigenlijke druk die leidt tot het opkomen voor andere belangen dan het algemeen belang. Oneigenlijke druk en beïnvloeding die ontstaat uit contacten in de wijk, het verenigingsleven of met lokale ondernemers. Dat wil volgens de onderzoekers niet zeggen dat volksvertegenwoordigers minder contact met de samenleving zouden moeten onderhouden, maar dat er oog moet zijn voor deze risico’s en de ruimte om dat aan te kaarten. Het toegeven aan oneigenlijke druk heeft ernstige gevolgen voor (de kwaliteit van) het decentraal bestuur. Aanbevelingen zien de respondenten dan ook vooral op het vlak van toerusting in weerbaarheid, protocollen en handreikingen in combinatie met het gesprek daarover zowel met de volksvertegenwoordiger als zijn/haar politieke partij. Dit laatste ook met het oog op screening.
Het zijn van volksvertegenwoordiger is een mooi ambt, maar het maakt ook kwetsbaar. Zaak om zowel de regels op orde te hebben, maar ook het gesprek daarover gaande te houden. Om met het eerste te beginnen: op 23 februari 2023 stemde de raad in met een nieuwe gedragscode integriteit. Onderdeel van deze gedragscode is een bijlage met daarin het ‘protocol bij (vermoedens) integriteitsschendingen raadsleden’. Dit protocol behoeft op onderdelen aanscherping. Het presidium zal daartoe het initiatief nemen, daarbij gebruik makend van de Handreiking voor de omgang met (vermoedens van) integriteitsschendingen. Deze is als onderdeel van de eerder genoemde Kamerbrief op 17 december 2024 door de minister van BZK aan de Tweede Kamer aangeboden. Ook wordt initiatief genomen tot het actualiseren van het Agressieprotocol voor politieke gezagsdragers. Dit protocol dateert van 8 mei 2014 en bovenstaande ontwikkelingen maken extra duidelijk dat een update nodig is om goed toegerust te zijn binnen de context van vandaag.
Toepassing van de regels heeft in 2024 op twee manieren plaatsgevonden. Op 23 mei 2024 sprak de raad op de Politieke Markt over de jaarverslagen integriteit 2023. Naar aanleiding daarvan is de motie 24084.001 (Bescheiden en functioneel vervoer) aangenomen.
Het college heeft de motie per raadsbrief van 8 oktober 2024 afgedaan. In de tweede plaats kan worden genoemd dat op 30 mei 2024 twee nieuwe wethouders door de raad zijn benoemd. Ter ondersteuning van het proces onderzoek geloofsbrieven is daarbij door de burgemeester samen met de griffier een integriteitstoets naar de beoogd wethouders uitgevoerd, die persoon en functie met elkaar verbindt. Normaal gesproken vindt ook ieder jaar een toerustingsbijeenkomst met de raad plaats. Wat betekent integer handelen nu daadwerkelijk? In 2022 stond het thema Integriteit en Weerbaarheid centraal en in 2023 werd ingezoomd op de vraag op welke uitnodigingen een raadslid wel/niet kan ingaan en welke geschenken je wel mag aannemen of beter kunt weigeren. De geplande bijeenkomst van 2024 kon door omstandigheden niet doorgaan en zal medio 2025 worden belegd. Dan met als thema ‘agressie en weerbaarheid’.
In de gedragscode van de raad worden de volgende onderwerpen benoemd:
De gedragscode is een handvat om te werken aan goed bestuur. De artikelen in de gedragscode zijn geen doel in zichzelf, maar vertegenwoordigen waarden. Het vraagt om een voortdurend gesprek of de vastgestelde artikelen uit de gedragscode deze waarde voldoende belichamen en hoe hieraan uitleg en uitvoering dient te worden gegeven. Om die reden is het belangrijke de onderlinge afspraken blijvend te ijken aan de gedeelde waarden.
Een raadslid dient zijn rol zonder ‘vooringenomenheid’ te vervullen. Dat betekent concreet dat de raad ervoor waakt dat persoonlijk belangen van raadsleden de besluitvorming beïnvloeden. Ook betekent dit dat raadsleden hun invloed niet laten kopen of beïnvloeden door geld, goederen of diensten. Om de onafhankelijke oordeelsvorming van raadsleden te versterken bepaalt de gedragscode dat een overzicht van nevenfuncties wordt gepubliceerd evenals een register waarin ontvangen geschenken worden gepubliceerd. Laatstgenoemd register toont in 2024 één melding van door raadsleden ontvangen geschenken.
Daarnaast speelt regelmatig de vraag: hoe vervullen raadsleden integer hun raadslidmaatschap bij thema’s uit de eigen wijk? Mag je meespreken/-besluiten over onderwerpen in je eigen buurt of komt het dan te dichtbij? Vragen die ook in 2024 bijvoorbeeld speelden rond onderwerpen in Oosterwold. Het blijkt lastig om daar een eenduidig antwoord op te geven en is mede afhankelijk van het (financiële) belang dat je als raadslid hebt bij de uitkomst van een discussie/besluit. Belangrijk is in voorkomende gevallen hier open over te zijn, het te benoemen in de fractie en te klankborden bij de griffier of de burgemeester. Ditzelfde geldt rond de werksituatie van raadsleden: deze kan van invloed zijn op de onafhankelijke positie als raadslid.
Het verkrijgen van informatie is essentieel om de functie van raadslid goed uit te kunnen oefenen. De wetgever heeft het college/burgemeester daarom een informatieplicht gegeven en een raadslid het vragenrecht toegekend. Daarnaast is het in Almere mogelijk dat een raadslid/fractie-assistent zich rechtstreeks tot een ambtenaar mag wenden voor technische informatie. Een groot goed en daarmee ook een stuk verantwoordelijkheid. Waar een burger op grond van de Wet open overheid (Woo) niet hoeft te motiveren waarom deze informatie opvraagt, mag op een raadslid/fractie-assistent wel enig moreel beroep worden gedaan om de ambtelijke organisatie niet onnodig te belasten.
Die verantwoordelijkheid betreft ook de omgang met informatie, zeker als deze (nog) niet openbaar is. Uitgangspunt binnen het openbaar bestuur is dat informatie openbaar is. In de Woo worden evenwel gronden benoemd op basis waarvan openbaarmaking achterweg kan blijven. Wat openbaar is en wat niet ligt daarmee duidelijk vast. Maar hier heeft een raadslid een streepje voor op de burger. Want ook al is informatie niet openbaar, dan kan deze toch onder geheimhouding aan de raad worden verstrekt. Of in sommige gevallen op basis van vertrouwelijkheid. Voor een raadslid brengt dit een grote mate van verantwoordelijkheid met zich mee. In de gedragscode ligt daarom vast dat een raadslid ‘niet ten eigen bate of ten bate van derden’ gebruik mag maken van deze vertrouwelijke informatie. Het op deze manier gebruiken of delen van informatie is ongewenst en ongepast. Hoe onzorgvuldiger wij omgaan met informatie hoe groter het risico dat kwetsbare informatie niet meer wordt gedeeld. Uiteindelijk verzwakt dat dan ook de eigen (informatie)positie.
Het verkrijgen van informatie onder geheimhouding kan een raadslid ook kwetsbaar maken. Zeker gezien het feit dat schending van geheimhouding strafbaar is (artikel 272 Wetboek van Strafrecht). De raad mag daarom niet alleen scherp en kritisch zijn in de manier waarop geheimhouding wordt betracht, maar ook naar de wijze waarop deze (door het college) wordt opgelegd. Hierbij geldt dat in documenten duidelijk wordt gemarkeerd welke informatie openbaar is en wat geheim moet blijven. Casus als Havenhoofd en Hortus maakten in 2024 duidelijk dat hier blijvend aandacht voor mag zijn.
Een raadslid/fractie-assistent ontvangt na installatie een geldelijke vergoeding, een key/sleutel om toegang te hebben tot het stadhuis en een tablet met applicaties waarmee tevens toegang kan worden verkregen tot de digitale werkomgeving van de gemeente Almere. Ook hier geldt een goede en zorgvuldige omgang met hetgeen verkregen is voor eigen gebruik. Over 2024 zijn hierbij geen bijzonderheden te melden.
Respectvolle omgang tussen raadsleden onderling en tussen raad en college is van wezenlijk belang om tot zorgvuldige besluitvorming te komen. Daarnaast zorgt wederzijds respect tussen raad en college voor grotere geloofwaardigheid van de politiek. Concreet betekent dit dat raadsleden respectvol omgaan met elkaar en bestuurders en met ambtenaren correct bejegenen in woord, gebaar en geschrift (artikel 6.1 van de gedragscode). De overheid verwacht van inwoners dat zij zich op een respectvolle manier gedragen. Dat verplicht publieke ambtsdragers dat zelf ook voor te leven. Binnen, maar ook buiten het stadhuis. Het vereist discipline en rolbewustzijn om het wederzijds respect hoog te houden.
Ook in 2024 is op dit punt een beroep op de gedragscode gedaan. Dat had te maken met woordgebruik, gekozen kwalificaties en het betrachten van de orde van de vergadering. Uiteraard kennen we vrijheid van meningsuiting. En de Almeerse cultuur van het op het scherpst van de snede met elkaar van gedachten kunnen wisselen. Maar met de gemaakte afspraken in onze gedragscode spreken we tegelijkertijd ook uit dat we onze opvatting, mening of standpunt op een respectvolle manier onder woorden brengen. De burgemeester heeft daar in een bijdrage ter gelegenheid van de 750e politieke markt in Almere aandacht voor gevraagd. Onderling respect geldt niet alleen op donderdagavond, maar ook op allerlei digitale verzamelpunten. De bejegening binnen en buiten de vergaderzalen van de raad vraagt dan ook blijvend om aandacht.
Onderdeel van de gedragscode is een protocol hoe om te gaan met (vermoedens van) integriteitsschendingen. Uitgangspunt is dat men elkaar hierop aanspreekt. Pas daarna zijn eventuele vervolgstappen aan de orde. Het doen van aangifte is daarbij de meest vergaande stap. Rollen en proces rond het doen van aangifte verdienen aandacht en een herziening van het protocol is daarbij wenselijk.
